Binnenstad en Buitenleven acht het hieronder overgenomen artikel van Jérôme van der Maes van groot belang voor eigenaren/beheerders van groen erfgoed en geïnteresseerden in het werk dat wij leveren.
Groen erfgoed en de nieuwe instandhoudingsplicht. Een inhaalslag?
door mr. drs. Jérôme van der Maes
Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden, waarmee de Monumentenwet 1988 grotendeels is komen te vervallen. De inwerkingtreding van de Omgevingswet, alwaar een gedeelte van de Monumentenwet te zijner tijd in opgaat, is onlangs met een jaar uitgesteld van 2018 naar 2019. Uiteindelijk gaat het laatste restje van de Monumentenwet geheel op in de nieuwe Omgevingswet.
Zie deze website Binnenstad en Buitenleven, pagina ‘Welkom’ met verwijzing naar de tekst van de Erfgoedwet.
Het meest in het oog springende in de nieuwe Erfgoedwet is de instandhoudingsplicht, een heet hangijzer dat al sinds de invoering van de Monumentenwet eind 19e eeuw een discussiepunt is. Een dergelijke plicht, die kan worden gehandhaafd door het College van burgemeester en wethouders, kan immers diep ingrijpen in het eigendomsrecht én de portefeuille van de eigenaar. Onder druk van de Tweede Kamer heeft de Minister de instandhoudingsplicht niettemin opgenomen in de wet en nu is de vraag: wat gaat dit voor eigenaren en beheerders van (rijks-)monumenten betekenen? Volgens de enquête die sKBL afgelopen mei onder enige vrienden hield in verband met het onderwerp verwachten de meeste eigenaren/beheerders niet zo heel erg veel, omdat gemeenten, vooralsnog, onvoldoende capaciteit en expertise zouden hebben voor het handhaven van de nieuwe plicht. Niettemin kwam wel uniform uit de enquête naar voren dat de instandhoudingsplicht tot enige zorgen leidt, met name omdat die plicht niet alleen voor het rode erfgoed geldt (de gebouwen), maar ook voor het groene erfgoed. Bovendien is het groene erfgoed thans in het vizier gekomen van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE). Op dit moment hebben de eigenaren van 210 rijksmonumenten met een beschermde groenaanleg een verzoek gekregen om mee te werken aan onderzoek naar het onderhoud van hun groene erfgoed. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed hoopt hiermee inzicht te krijgen in de staat en de instandhoudingsbehoefte van deze categorie rijksmonumenten. Het onderzoek wordt door Alterra (onderdeel van Wageningen Universiteit & Researchcentrum) en Debie & Verkuijl tuin- en landschapsarchitectuur uitgevoerd. De 210 rijksmonumenten zijn geselecteerd op basis van een steekproef.
Blijkens de website van de RCE zijn er in Nederland circa 1.400 rijksmonumenten met een wettelijk beschermde groenaanleg.
Dit zijn bijvoorbeeld tuinen, parken, plantsoenen, begraafplaatsen en erven. Deze monumenten vertellen het verhaal over onze geschiedenis en cultuur. De RCE geeft terecht aan dat zij het belangrijk vindt om dit groene erfgoed te koesteren. Groen erfgoed werd tot voor kort niet gemonitord. Dit in tegenstelling tot het rode erfgoed. In de jaren ’90 van de vorige eeuw bleek uit onderzoek dat 40% van de rode rijksmonumenten in gevaar was vanwege achterstallig onderhoud, een achterstand die thans vrijwel is ingelopen. Drie decennia later is het groene erfgoed aan de beurt. Door de instandhoudingsbehoefte van dit groene erfgoed te monitoren hoopt de RCE dat er een beeld ontstaat van de werkzaamheden die nodig zijn om het in redelijke staat van onderhoud te houden. Dit kan een uitgangspunt zijn voor bijvoorbeeld beleidskeuzes of de ontwikkeling van nieuwe kennis.
Uitvoeringsrichtlijn
Naast de nieuwe instandhoudingsplicht die voor groen erfgoed nu geldt en het in kaart brengen van de status van het onderhoud hiervan is er voor het groene erfgoed, voor het eerst, een ‘Uitvoeringsrichtlijn Hovenierswerk historische tuinen en parken’ (11 maart 2016) vastgesteld en een ‘Beoordelingsrichtlijn Groen Erfgoed’ (11 maart 2016) door het Centraal College van Deskundigen Restauratiekwaliteit (hierna: ERM).
De Uitvoeringsrichtlijn zal worden verbonden als voorschrift aan een te verlenen subsidie voor het onderhoud van groen erfgoed, de Beoordelingsrichtlijn niet. De Uitvoeringsrichtlijn heeft tot doel het borgen en verbeteren van de kwaliteit van het hovenierswerk in groen historisch erfgoed, een nobel streven waarmee bovendien wordt voorzien in een lacune, omdat de kwaliteitsbewaking van het onderhoud van historisch groen tot nu toe nog niet was geborgd. Niettemin, de Uitvoeringsrichtlijn is een lijvig rapport van 134 pagina’s en er wordt soms erg gedetailleerd ingegaan op wat van een beheerder/eigenaar wordt verwacht voor het onderhoud van zijn groene erfgoed. Zo lezen wij op pagina 95 dat historische, vaste plantenborders meerdere malen per seizoen handmatig moeten worden gewied van onkruid. Daarnaast stelt de Uitvoeringsrichtlijn eisen aan de kwaliteit van degene die in historische tuinen en parken werkzaamheden uitvoert. Hoewel dit een goed streven is, levert dit mogelijk problemen op indien voor het onderhoud wordt geleund op een steeds wisselende poel van vrijwilligers, veelal een noodzakelijk iets om de boel in stand te houden, zeker als er handmatig moet worden gewied! De kwaliteitseis voor de in te huren hoveniers en/of vrijwilligers die het groene erfgoed onderhouden of restaureren hoeft echter niet te worden gevolgd, zo blijkt uit de Uitvoeringsrichtlijn. Er moet dan wel sprake zijn van een vast werkplan en vaste medewerkers gedurende langere tijd en de kennis en ervaring van de leidinggevende (bijvoorbeeld de tuinbaas) en uitvoerende medewerkers moet blijken uit de staat van instandhouding en onderhoud van de betreffende tuin(en)/park(en). Dit betekent dat indien een eigenaar/beheerder hieraan voldoet er geen (dure) specialistische hoveniers hoeven worden ingehuurd. Hoewel de Uitvoeringsrichtlijn als voorschrift aan het subsidiebesluit voor het onderhoud van groene erfgoed zal worden verbonden is het niet zonder meer zo dat indien géén subsidie voor groen is aangevraagd de Uitvoeringsrichtlijn niet voor het onderhoud van een historische tuin of park zou kunnen gelden. Denkbaar is dat gemeenten, in het kader van de nieuwe instandhoudingsplicht van de Erfgoedwet, de Uitvoeringsrichtlijn onderdeel maken van hun handhavingsbeleid als kader bij het toetsen van de staat van het onderhoud van het groene erfgoed.
Problemen bij de handhaving
Vorenstaande zo in ogenschouw genomen zijn er enige fundamentele veranderingen voor het onderhoud, de instandhouding en de restauratie van groen erfgoed. Wat hierbij enigszins knelt is dat er een nieuwe instandhoudingsplicht voor groen erfgoed geldt met een nieuwe Uitvoeringsrichtlijn en Beoordelingsrichtlijn terwijl de subsidiemogelijkheden ingevolge het BRIM voor het onderhoud zeer beperkt zijn. Ofwel, is er sinds juli dit jaar meer plicht en minder recht inzake het groene erfgoed. Er is immers slechts 5 miljoen voor groen gereserveerd tegen 45 miljoen voor rood. Bovendien is het subsidiepercentage voor restauratie in een aantal jaren teruggegaan naar zo’n 25-30%, voorheen 70%. Sinds het rijksbudget voor subsidie is overgeheveld naar de Provincies wordt ook bij steeds meer Provincies het subsidieplafond verlaagd naar 25-30%. Tot slot geldt voor de subsidie van groen erfgoed ingevolge het BRIM 2013 en aanverwante regelgeving dat slechts subsidie wordt verleend op grond van het criterium dat instandhouding sober en doelmatig moet zijn. De mogelijkheden voor subsidie zijn in dit kader verengd in de Lijst met normbedragen subsidiëring groene monumenten. De vraag dringt zich in dit licht op hoe de instandhoudingsplicht zich in alle redelijkheid kan verhouden tot dit uitgeklede subsidieklimaat. Om dit nader te kunnen toelichten is allereerst van belang om de vraag te beantwoorden wat nu precies de omvang is van het groene erfgoed dat in stand moet worden gehouden. Dit zal moeten blijken uit de redengevende beschrijving en eventuele bijbehorende kaarten toen het monument werd aangewezen als zodanig. Hier gaat bij groen erfgoed regelmatig wat mis, doordat deze beschrijving onvoldoende duidelijk en uitputtend beschreven is. Dit betekent dat onduidelijk is wát nu precies in stand moet worden gehouden. Dat levert problemen op bij handhaving. De norm is immers niet duidelijk. Indien aard, omvang en uiterlijk van het groene erfgoed wel volledig helder blijkt uit de beschrijvingen e.d., dan is de vraag hoe dat zich verhoudt tot de huidige, feitelijke toestand. Wat te doen als een deel van de oorspronkelijke beschrijving is veranderd? Moet dit dan nu worden hersteld? Wat te doen als het onderhoud weliswaar goed is, maar dat het groen in de loop van de tijd zich door natuurlijke groei heeft ontwikkeld tot een andere situatie? Moet die dan worden opgeruimd ten einde de oude situatie te herstellen? En hoe ver dient men terug te gaan in het verleden bij het vaststellen van wat in stand moet worden gehouden? Welk ontwerp van een tuin of aanleg is leidend? En wie bepaalt dat indien dat onvoldoende helder is uit de beschrijving? De huidige eigenaar? De gemeente? De Minister? Groen erfgoed is levend erfgoed en dit kan problemen opleveren bij het vaststellen van een heldere feitelijke grondslag die kan dienen voor het bepalen van de instandhouding. Hierdoor wordt het juridisch wat ingewikkeld om handhavend op te treden bij achterstallig onderhoud. .
Hoe ver gaat nu de nieuwe instandhoudingsplicht voor groen erfgoed?
In de ‘oude jurisprudentie’ is het criterium, even heel kort samengevat, ontwikkeld dat een gemeente handhavend mag optreden indien het monument gevaar loopt in diens voortbestaan. Deze jurisprudentie op grond van art. 11 van de Monumentenwet is na de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht vanaf 2010 voortgezet door de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is ook niet verwonderlijk, omdat met de Wabo geen wezenlijke verandering optrad in de norm van art. 11 van de Monumentenwet en de nieuwe bepalingen in de Wabo. Met de komst van de instandhoudingsplicht is die norm van artikel 11 echter wél veranderd vanwege de uitbreiding hiervan met de instandhoudingsplicht die is opgenomen in art. 10.18 van de overgangsbepalingen van de Erfgoedwet. In zoverre geldt artikel 11 van de Monumentenwet 1988 dus nu nog steeds en komt pas te vervallen indien de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving in werking treden in 2019.
Het oude criterium dat het monument in gevaar is of dreigt te komen is een enger criterium dan de onthouding van onderhoud dat voor de instandhouding van het monument noodzakelijk is. Gemeenten die handhavend willen optreden kunnen bijvoorbeeld onderhoudsbeleid gaan opstellen waaraan een monument in ieder geval zou moeten voldoen. Het laten verpieteren van een monument totdat er gevaar is ontstaan voor het voortbestaan ervan is met de instandhoudingsplicht minder goed mogelijk geworden indien kan worden vastgesteld dat het noodzakelijke onderhoud is onthouden en dat hierdoor instandhouding in het geding is of dreigt te geraken. Dat is een goede ontwikkeling, zeker ook voor groen erfgoed.
Voorgaande overwegende adviseer ik iedere KBL om zich proactief op te stellen voor wat betreft het groene erfgoed waarvan men eigenaar of beheerder is. Inventariseer de status van het groene erfgoed indien nog niet gedaan, stel vast wat ontbreekt in de huidige situatie in relatie tot de oorspronkelijke beschrijving bij de aanwijzing van het monument, stel eventueel achterstallig onderhoud vast, bekijk of de administratie en het beheer en de kwaliteitseisen aan medewerkers op orde zijn en maak een goed beheer- en onderhoudsplan voor het groene erfgoed, mocht dit ontbreken. Tot slot geldt voor groen erfgoed natuurlijk niet alleen een instandhoudingsplicht, maar is dit erfgoed vooral eerst door onze voorouders geschapen om van te genieten, hetgeen ik een ieder toewens!
Mr. drs. Jérôme van der Maes is jurist en historicus en vanuit die expertise vrijwillig actief voor sKBL. Jérôme is onder meer gespecialiseerd in groen erfgoed.
Met toestemming van stichting Kastelen Buitenplaatsen Landgoederen en de auteur overgenomen uit de Nieuwsbrief sKBL september 2016
